PPP政府或有债务风险管理：国际经验与借鉴

马恩涛　李　鑫

引  言

自20世纪90年代以来，PPP模式作为代替传统政府投资与私有化的重要途径，在世界范围内得到推广和流行，逐渐成为一种以更低成本提供更高质量公共服务和基础设施的可行性方式。特别是在交通，教育，卫生，水利以及污水处理系统等领域，PPP模式更是被广泛采用。然而， PPP模式尽管得到广泛应用并在一些国家取得巨大成功，其成功背后却也隐藏着相当多的债务风险。这一债务风险既可能以偿付数额和时间都明确具体的直接债务形式存在，也可能以偿付数额和时间甚至是否偿付都不确定的或有债务形式存在，特别是PPP模式所导致的或有债务风险由于其隐蔽性强而具有更大的破坏性。具体而言，或有债务的风险来源有很多种途径，包括：对产品或服务使用者数量估计不足、许可证和审批延误、无法获得事项（如土地和通行权等）、私人部门表现欠佳、法律或者政策的变化以及发生违约或者无担保的不可抗力事件，等等。多样的或有负债风险来源理所当然地增加了政府或有债务发生的概率，将政府财政置于比较危险的境地。因此加强对PPP模式中或有债务风险的分析和管理对政府来说非常重要。

【关键词】PPP　政府或有债务　国际经验　借鉴

【中图分类号】F812.5　　文献标识码：A　　文章编号：1003-2878（2018）05-0035-0011

政策建议

从对PPP政府或有债务风险管理文献的梳理来看，很多国外政府较早地实现了对PPP模式所致政府或有债务的管理，而我国政府还没有实现对PPP模式所带来政府或有债务及其风险的预防和管理。为此，我们通过借鉴澳大利亚、菲律宾和巴基斯坦等具有代表性的国家应对PPP政府或有债务风险的做法，提出了建立健全我国PPP政府或有债务风险管理的几点建议。

第一，建立健全PPP政府或有债务制度框架。财政部可以先行围绕着PPP政府债务风险管理的相关内容制定相应的部门规章，以提前对PPP未来债务风险的发生做好预防政策上的铺垫，避免PPP未来债务风险出现时我们措手不及，无法可依。除了有适当的风险分配框架之外，严格的审批流程也是确保政府能够做出正确担保决定的关键。

第二，明确PPP政府或有债务担保限额。为了吸引更多的民间资本参与到PPP项目中，政府不得不利用其国家信用为PPP项目进行担保，但是政府不能无节制的进行担保。为了确保政府财政的可持续性，不仅需要对全部政府债务存量进行限额管理，还需要专门针对PPP项目的或有债务进行限额管理。当然，这需要我们学习和借鉴一些先进的评估方法（基于情景的方法和基于概率的方法）来加强我国PPP或有债务风险的量化技术。

第三，设立PPP政府或有债务基金。当PPP政府或有债务实现的时候，我们还可以通过PPP政府或有债务基金以维持良好的财政状况。从国外经验来看，我国可以先行对PPP项目中的政府的显性担保如最低需求担保设立或有债务基金，基金的来源可以采取多方共同承担的方式即由PPP项目实施机构和社会资本共同承担，也可以通过对政府担保对象收取担保费的方式，这样既能有效避免由担保所可能导致的道德风险也能保证基金的及时性和充足性。

第四，加强PPP政府或有债务的信息披露并制定合适的会计准则。由于PPP在我国还处于新兴阶段，对其相关信息的公开还不完善，尤其是政府对PPP项目所提供的担保及其可能导致的政府或有债务数据的透明度仍有进一步提高的空间。因此，我国政府应该进一步出台相应的规定，定期公开PPP的相关信息特别是PPP相关政府担保及其所产生的或有债务等方面的信息。另外，在不违背国际会计准则的基础下，我们也需要制定适合我国现实情况的PPP会计准则，将PPP政府或有债务在政府预算和会计上有所体现，进而为PPP项目的潜在违约在预算和会计上提前做好准备。

作者简介   

马恩涛，博士，山东财经大学财政税务学院教授，硕士生导师

李　鑫，山东财经大学财政税务学院硕士研究生

基金项目：

国家社科基金重点项目“我国银行业政府或有债务风险及其财政成本研究”（17AJY024）；“山东省新旧功能转换与政府财力配置协同创新中心项目”；山东省高等学校优势学科人才团队培育计划。

（ 全文刊发：《财政研究》2018年第5期 ）